Monika Dembińska | 26 lipca 2016

Portugalia – alfabetycznie bardzo bliska Polsce, geograficznie położona na południowo-zachodnim skraju Europy. 15. najbardziej konkurencyjna gospodarka turystyczna na świecie według raportu Światowego Forum Ekonomicznego The Travel and Tourism Competitiveness Index 2015. Jak funkcjonują mechanizmy zarządzania rozwojem turystyki tego państwa? Odpowiedź znajduje się poniżej.

Portugalia jest najchętniej odwiedzana przez obywateli Wielkiej Brytanii, Niemiec, Hiszpanii, Francji i  Holandii (Instituto Nacional de Estadística 2015). Wpływy z turystyki w roku poprzednim: 6,4% PKB, czyli 11,3 miliarda euro (z których 16% wygenerował sam segment turystyki biznesowej). Z jednej strony posiada najlepszej jakości drogi w Unii Europejskiej, z drugiej niewystarczająco rozwiniętą siatkę bezpośrednich połączeń lotniczych. Nie stoi to jednak na przeszkodzie władzom Portugalii, stawiać sobie ambitnych celów polityki turystycznej: do roku 2020 stać się jednym spośród dziesięciu najbardziej konkurencyjnych kierunków turystycznych na świecie i liderem w Europie (Turismo 2020. Cinco Princípios Para Uma Ambição).

Słowem wstępu: podział administracyjny

W życiu codziennym natknąć można się na dwa systemy podziału administracyjnego Portugalii: zwyczajowy, będący pozostałością z poprzedniego ustroju politycznego sprzed roku 1976 na dystrykty, gminy i parafie obywatelskie oraz wprowadzoną 1 stycznia 2015 roku strukturę, opartą na systematyce NUTS (Nomenclature of Territorial Units for Statistics), która dla wyjaśnienia zagadnienia systemu organizacyjnego turystyki ma ważniejsze znaczenie. Zgodnie z nią, Portugalia dzieli się na 3 regiony poziomu I (Portugalię kontynentalną oraz archipelagi Madery i Azorów; wyspy te stanowią jednocześnie regiony autonomiczne kraju, z własnym statutem administracyjno-politycznym oraz organami samorządowymi), 5 regionów NUTS II (Portugalia Północna, Portugalia Centralna, Obszar Metropolitalny Lizbony, Alentejo i Algarve) oraz 25 jednostek NUTS III, tzw. wspólnot międzygminnych, złożonych z gmin oraz parafii obywatelskich. Parafie obywatelskie stanowią najniższy stopień podziału terytorialnego państwa i formują gminy.

Z punktu widzenia realizacji polityki turystycznej Portugalii kluczowym poziomem jest NUTS II, na którym funkcjonują regionalne organizacje turystyczne (alternatywnie na wyspach – regionalne dyrektoraty turystyki) oraz regionalne agencje promocji turystyki, współpracujące bezpośrednio z narodową organizacją turystyczną oraz władzami jednostek niższego szczebla podziału administracyjnego.

System organizacyjny turystyki

System organizacyjny turystyki w Portugalii oparty jest obecnie o funkcjonowanie i kooperację następujących jednostek:

• Rządu Republiki Portugalii,
• Komisji do spraw Strategicznej Orientacji Turystyki (Comissão para a Orientação Estratégica do Turismo),
• Ministerstwa Gospodarki (Ministério da Economia); Minister Gospodarki – Manuel Caldeira Cabral,
• Departamentu Turystyki; Sekretarz ds. Turystyki (Secretária de Estado do Turismo) – Ana Mendes Godinho,
• Narodowej Organizacji Turystycznej – Instytutu Turystyki Portugalii (Instituto do Turismo de Portugal),
• Zagranicznych Biur Promocji Turystyki (Equipas do Turismo de Portugal no Estrangeiro; 21 oddziałów),
• Regionalnych Dyrektoratów Turystyki (Direcções Regionais de Turismo; 2 oddziały),
• Regionalnych Organizacji Turystycznych (Entidades Regionais de Turismo; 5 oddziałów),
• Regionalnych Agencji Promocji Turystyki (Agências Regionais de Promoção; 7 oddziałów).

W strukturach rządowych Portugalii narodowa administracja turystyczna (Departament Turystyki) ulokowana jest w Ministerstwie Gospodarki. Odpowiada ono, między innymi, za tworzenie polityki turystycznej; ram prawnych sektora, narodowej strategii rozwoju, kampanii promocyjnej. Z uwagi na interdyscyplinarny charakter turystki, działania z jej zakresu prowadzone są we współpracy z innymi ministerstwami, np. z Ministerstwem Edukacji, Pracy, Solidarności i Zabezpieczenia Społecznego lub Spraw Zagranicznych (Dekret o prezydencji Rady Ministrów Rządu Portugalii z dnia 17 grudnia 2015).

Od 2013 roku w portugalskim systemie działa też Komisja do Spraw Strategicznej Orientacji Turystyki. Organ ten powołano na rzecz sformułowania holistycznej strategii dla sektora turystycznego. Niniejszy podmiot, kierowany przez premiera rządu, łączy przedstawicieli administracji rządowej, bezpośrednio i pośrednio związanych z sektorem turystyki oraz członków władz lokalnych i rządu regionalnego Azorów oraz Madery. Dwa razy w ciągu roku Komisja odbywa konsultacje na temat stanu turystyki w Portugalii z Departamentem Turystyki, zarządem narodowej organizacji turystycznej (Turismo de Portugal), przedstawicielami regionalnych biur promocji turystyki, regionalnymi dyrektoratami turystyki oraz członkami stowarzyszeń sektora publicznego i  prywatnego branży turystycznej (Confederação do Turismo Português 2013; AALEP 2015).

Podmiotem administracji pośredniej, współpracującym z Ministerstwem Gospodarki, Departamentem Turystyki oraz regionalnymi instytucjami jest narodowa organizacja turystyczna – (Insituto Publico) Turismo de Portugal.

Narodowa Organizacja Turystyczna: Turismo de Portugal

Narodowa Organizacja Turystyczna Portugalii, Turismo de Portugal, powstała w roku 2008 w wyniku wejścia w życie Programu Restrukturyzacji Administracji Centralnej Portugalii (Decreto-Lei no. 141/2007). Jest to jedyny organ posiadający bezpośrednio odpowiedzialność za politykę turystyczną na szczeblu ogólnokrajowym. Jego misja stanowi o podniesieniu jakości oraz rozwoju infrastruktury turystycznej, rozwoju możliwości kształcenia w turystyce, wsparciu inwestycji w omawiany sektor, jak i koordynacji promocji – wewnętrznej i zewnętrznej – Portugalii jako atrakcyjnego kierunku podróży (wdrożony 8 lat temu mechanizm promocji przydziela NTO zarządzanie marką turystyczną Portugalii oraz administrację marek regionalnych odpowiednim regionalnym agencjom promocji turystyki (OECD 2008, s. 190).

Utworzenie Turismo de Portugal stanowi pierwszy przypadek w historii Portugalii, gdy ten sam podmiot zrzesza wszystkie jednostki rządowe odpowiadające zarówno za stronę podażową, jak i popytową turystyki. Organizm ten jest nadzorowany bezpośrednio przez Departament Turystyki; łączy w sobie kompetencje planistyczne, badawcze, statystyczne oraz licencjonowanie jednostek działających w branży turystycznej. Do jego obowiązków należy także promocja turystyki i wsparcie inwestycji w prezentowany sektor, zarządzanie systemem kształcenia oraz szkoleń kadry turystycznej (w zakresie ostatniego pola kompetencji narodowa organizacja turystyczna prowadzi sieć 12 szkół hotelarstwa i turystyki; Turismo de Portugal 2016).

W strukturach Turismo de Portugal działają następujące komórki (OECD 2008, s. 191; Turismo de Portugal 2016):

• Zarząd: prezydent i zastępca prezydenta; odpowiada za wyznaczanie zadań, zarządzanie oraz koordynację służb NTO,
• Komisja do spraw Hazardu; nadzoruje, monitoruje i kieruje działaniami jednostki inspekcyjnej gier i zakładów bukmacherskich (Generalny Inspektorat Usług Hazardowych),
• Biegły Rewident; organ odpowiedzialny za kontrolę legalności, prawidłowości i poprawności zarządzania finansowego oraz aktywa instytucji,
• Rada Kredytowa; organ wspierający zarząd w kontroli budżetowej i finansowej NTO,
• pozostałe pięć wydziałów, pełniących zadania odpowiednio w zakresie: licencjonowania przedsiębiorstw turystycznych, inwestycji, promocji, kształcenia, rozwoju produktów oraz destynacji turystycznych.

Turismo de Portugal jest również organem posiadającym autonomiczny aparat finansowania. Środki finansowe na działalność pozyskiwane są z następujących źródeł: podatki od gier hazardowych, fundusze strukturalne Unii Europejskiej (przeznaczane na innowacje w sektorze oraz wsparcie działalności małych i średnich firm) oraz inne fundusze, takie jak: wsparcie finansowe podchodzące od sektora prywatnego i dotacje na turystykę z sektora państwowego (OECD 2014; OECD 2016).

Jednostkami wspierającymi działalność Turismo de Portugal, zwłaszcza w zakresie promocji turystyki za granicą są zagraniczne biura promocji turystyki.

Zagraniczne biura promocji turystyki

Narodowa organizacja turystyczna Portugalii posiada 15 zagranicznych biur promocji turystyki. Swoim zasięgiem obejmują one 21 najważniejszych rynków turystyki wyjazdowej. Siedziby placówek promocyjnych znajdują się na terenie następujących państw: Niemczech (komórka koordynująca także działania w Szwajcarii, Austrii i Republice Czeskiej), Brazylii, Hiszpanii, Stanów Zjednoczonych, Francji, Holandii (pełni swoje funkcje też na region Belgii), Wielkiej Brytanii (obejmuje także rynek Irlandii), Szwecji (z zakresem działalności na Norwegię i Finlandię), Danii, Kanady, Chin, Włoch, Polski, Rosji (Turismo de Portugal 2016).

Do zadań tych jednostek należy rozwój oraz implementacja międzynarodowej promocji turystyki w Portugalii, sformułowanej przez Ministerstwo Gospodarki we współpracy z Turismo de Portugal, w oparciu o ramy narodowej strategii rozwoju turystyki. Wzmacniają one także strategiczne podejście Republiki Portugalii do sektora turystycznego oraz poprawiają efektywność operacyjną narodowej organizacji turystycznej. Działalność zagranicznych biur promocji turystyki finansowana jest bezpośrednio ze środków NTO i to przed nią także odpowiadają one w świetle prawa za wykonywane obowiązki (Association of Accredited Public Policy Advocates to the European Union 2015).

—

Kolejna część przedstawia schemat funkcjonalny systemu turystyki w Portugalii na poziomie regionalnym.

---

Źródła:

Association of Accredited Public Policy Advocates to the European Union (AALEP), 2015, Portugal Tourism Administrative and Territorial Organization (dostęp: 23.06.2016).

Confederação do Turismo Português, 2013, Notícias da CTP (dostęp: 23.06.2016).

Council of European Municipalities and Regions, 2013, Decentralisation at crossroads. Territorial reforms in Europe in time of crisis (dostęp: 17.06.2016).

Council of European Municipalities and Regions, 2014, Portugal (dostęp: 18.06.2016).

Dekret o Prezydencji Rady Ministrów Rządu Portugalii z 17 grudnia 2015, PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS. Decreto-Lei n.º 251-A/2015 de 17 de dezembro (dostęp: 20.06.2016)

Instituto Nacional de Estadística, 2015, La Península Ibérica en cifras/A Península Ibérica em numerous. Turismo (dostęp: 08.05.2016).

Instituto Nacional de Estatística Statistics Portugal, 2016, Número de municípios e freguesias no Continente e Regiões Autónomas a 31 Dezembro (dostęp: 15.06.2016).

OECD, 2008, Tourism in OECD Countries 2008 Trends and Policies, OECD Publishing, Paris.

OECD, 2012, OECD Economic Surveys: Portugal 2012, OECD Publishing, Paris.

OECD, 2014, OECD Tourism Trends and Policies 2014, OECD Publishing, Paris.

OECD, 2016, OECD Tourism Trends and Policies 2016, OECD Publishing, Paris.

Turismo de Portugal, 2015, Turismo 2020 – cinco princípios para uma ambição (dostęp: 28.05.2016).

Turismo de Portugal, 2016.

Światowe Forum Ekonomiczne, 2015, The Travel & Tourism Competitiveness Report 2015, Country/Economy Profiles-Portugal, Geneva, World Economic Forum.

World Travel and Tourism Council, 2016, Travel and Tourism. Economic Impact 2016. Portugal (dostęp: 06.05.2016).

Fot.: opracowanie własne; Turismo de Portugal.